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Les budgets ne sont pas que des chiffres: plaidoyer pour une nouvelle politique budgétaire

14 Nov 2017

Comme l’indiquait Pierre Mendès France en 1953 : « Gouverner c’est choisir ».

 

De ce point de vue, le budget de l’Etat représente le parfait résumé des choix d’un Gouvernement, sans pour autant devoir représenter l’alpha et l’oméga de l’action politique.

 

A l’heure des premiers actes du Gouvernement Philippe en matière budgétaire, Aristide Filoselle*[1] examine les indicateurs de sa politique budgétaire et de réforme de l’Etat. Il formule, en outre, 13 propositions pour des changements radicaux dans l’approche du contrôle de la politique budgétaire et dans la conduite de la réforme de l’Etat.

 

En ce sens, l’auteur, haut fonctionnaire spécialiste des questions budgétaires, plaide en premier lieu pour un budget sincère reposant sur une estimation raisonnable des recettes et des dépenses assurée par un Parlement mieux armé pour en apprécier la budgétisation.

 

Il défend ensuite la nécessité d’en finir avec les excès de la mise en réserve de précaution, seule garantie selon lui d’une exécution budgétaire sincère. Cette pratique du « coup de rabot » en cours de gestion (gel de crédits, surgel et gel de crédits reportés), c’est-à-dire après le vote des crédits au Parlement, est à la fois insincère et source d’une gestion administrative incohérente.

 

Quant à la pratique du Gouvernement Philippe en la matière, A. Filoselle note qu’il ne rompt pas avec les mauvaises habitudes de ceux qui l’ont précédé. Même si l’ambition affichée, s’agissant du PLF 2018, est positive en matière d’utilisation de la réserve de précaution, l’auteur évoque des pistes permettant d’aller plus loin en ce domaine. Il propose, dans le même sens, de mettre fin à la pratique des reports de crédits gelés et à celle du schéma d’emploi.

 

Enfin, l’auteur avance deux séries de propositions allant dans le sens d’une nouvelle politique budgétaire :

 

  • Inverser la priorité politique entre projet de budget et budget exécuté : l’examen de la bonne exécution du budget adopté doit devenir un temps politique fort, symbole du contrôle de l’action du Gouvernement par le Parlement.

  • Réformer l’action publique, seul chemin pour une maîtrise des finances publiques : la paupérisation des administrations n’a guère permis d’avancer sur ce point et les initiatives mises en place ont échoué, en particulier la RGPP. 

 

Seulement, rien n’a succédé à cette dernière et de nombreux facteurs conduisent à douter de la soutenabilité du projet de loi de programmation des finances publiques porté par le gouvernement Philippe : équilibre très précaire des économies prévues, trajectoire budgétaire à 5 ans peu réaliste (« Action publique 2022 »), risques importants de sous-budgétisation, dimension « ressources humaines » du projet peu acceptable pour les personnels.

 

En conclusion, l’auteur considère que, pour mener à bien les réformes, les ministres, leurs directeurs d’administrations centrales et tout le management de celles-ci, devront être pleinement engagés dans ce processus d’économies, ce qui n’est pas toujours naturel.

 

 

Synthèse des 13 propositions pour une nouvelle politique budgétaire:

 

- Proposition n°1 : Retenir les hypothèses basses de croissance pour bâtir un budget.

- Proposition n°2 : Promouvoir dans le débat politique et médiatique la notion de solde structurel afin d’isoler la part de l’action gouvernementale dans l’évolution des finances publiques.

- Proposition n°3 : Appuyer le Parlement par l’expertise de la Cour des Comptes pour lui permettre d’apprécier la soutenabilité de la budgétisation du PLF.

- Proposition n°4 : Doter le Parlement des moyens juridiques et humains nécessaires pour exercer pleinement sa mission de regard critique et constructif sur le budget présenté par le Gouvernement.

- Proposition n°5 : Instaurer une règle de dégel automatique de tous les crédits non annulés, au moment du collectif budgétaire de fin d'année.

- Proposition n°6 : Limiter la marge de manœuvre du Gouvernement dans sa régulation budgétaire en permettant notamment le contrôle des actes réglementaires pris dans ce cadre.

- Proposition n°7 : Instaurer des réserves de précaution ministérielles utilisées comme mécanisme d’auto-assurance pour chaque ministère.

- Proposition n°8 : Envisager une réserve de précaution interministérielle votée dans la LFI qui ne prenne pas dans les crédits des ministères.

- Proposition n°9 : Interdire le report de crédits gelés.

- Proposition n°10 : Bannir le recours au concept de « schéma d’emploi ».

- Proposition n°11 : Créer l’obligation pour les ministres, au moment de la loi de règlement, de rendre compte devant chaque commission parlementaire compétente de l’usage des crédits accordés l’année précédente et, plus généralement, des objectifs politiques afférents à ces ressources.

- Proposition n°12 : Réviser la loi organique, voire la Constitution pour instituer l’examen de la réalité de la consommation des ressources budgétaires en moment clef du contrôle de l’action du Gouvernement, et redistribuer le temps parlementaire entre examen du PLF et de la loi de règlement.

- Proposition n°13 : Ne pas dépasser la dimension triennale dans la programmation budgétaire.

 

 

 

[1] (*) Pseudonyme. Aristide Filoselle* est un haut fonctionnaire spécialiste des questions budgétaires.

 

 

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